淺談發(fā)展經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政政策鏈論文
一、政策鏈內(nèi)涵
從政策鏈的起源來(lái)看，它與“價(jià)值鏈”、“產(chǎn)業(yè)鏈”等鏈理論有著密切聯(lián)系。1985年，哈佛商學(xué)院的邁克爾·波特教授在其所著的《競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)》一書(shū)中首次提出了價(jià)值鏈的概念，指出它是對(duì)增加一個(gè)企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)的實(shí)用性或價(jià)值的一系列作業(yè)活動(dòng)的描述。企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造是通過(guò)一系列活動(dòng)構(gòu)成的，這些活動(dòng)可分為基本活動(dòng)和輔助活動(dòng)兩類，基本活動(dòng)包括內(nèi)部后勤、生產(chǎn)作業(yè)、外部后勤、市場(chǎng)和銷售、服務(wù)等;而輔助活動(dòng)則包括采購(gòu)、技術(shù)開(kāi)發(fā)、人力資源管理和企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等。這些互不相同但又相互關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，構(gòu)成了一個(gè)創(chuàng)造價(jià)值的動(dòng)態(tài)過(guò)程，即價(jià)值鏈。產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)钱a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)概念，是各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門之間基于一定的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，并依據(jù)特定的邏輯關(guān)系和時(shí)空布局關(guān)系客觀形成的鏈條式關(guān)聯(lián)關(guān)系形態(tài)。
關(guān)于政策鏈，國(guó)內(nèi)一些學(xué)者進(jìn)行了有益的探索。多認(rèn)為政策鏈?zhǔn)菍ⅰ皟r(jià)值鏈”、“產(chǎn)業(yè)鏈”等鏈理論在公共政策學(xué)領(lǐng)域演化運(yùn)用而衍生出來(lái)的一個(gè)概念。公共政策學(xué)是運(yùn)用類似于自然科學(xué)的研究程序和方法，對(duì)政策系統(tǒng)及其環(huán)境之間和政策過(guò)程諸環(huán)節(jié)之間，與系統(tǒng)內(nèi)外諸因素之間進(jìn)行因果和相關(guān)性研究，探索公共政策的規(guī)律，以期改進(jìn)政策系統(tǒng)提高政策質(zhì)量的學(xué)科。
筆者認(rèn)為政策鏈?zhǔn)枪矙?quán)力機(jī)關(guān)或社團(tuán)組織，為了解決公共問(wèn)題、達(dá)成公共目標(biāo)而選擇(或制定)的各種方案按照彼此之間的政策關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)。政策鏈由若干政策根據(jù)時(shí)間先后、層次高低、內(nèi)容關(guān)聯(lián)的關(guān)系而構(gòu)成，具有下列特征：整體性。構(gòu)成政策鏈的各關(guān)聯(lián)政策是一個(gè)有機(jī)的整體，相互聯(lián)動(dòng)，相互依存，相互促進(jìn);連貫性。為解決相同或相似的問(wèn)題而選擇(或制定)的新舊政策前后連貫，互相銜接;層次性。構(gòu)成政策鏈的各相關(guān)政策之間具有層次結(jié)構(gòu)，有總體戰(zhàn)略、基本政策、具體政策的區(qū)分;增效性。政策鏈的各相關(guān)政策是一個(gè)有機(jī)的整體，能有效發(fā)揮政策間的協(xié)同作用，增強(qiáng)政策的整體效能。
二、低碳財(cái)政政策鏈
公共財(cái)政是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的政府分配行為，主要著眼于滿足社會(huì)公共需要，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失效”缺陷。《斯特恩報(bào)告》認(rèn)為“氣候變化在經(jīng)濟(jì)學(xué)上提出了獨(dú)一無(wú)二的挑戰(zhàn)：這是迄今為止規(guī)模最大、范圍最廣的市場(chǎng)失靈現(xiàn)象”。低碳經(jīng)濟(jì)是以低能耗、低污染、低排放為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟(jì)模式，是應(yīng)對(duì)氣候變化的有效途徑。低碳財(cái)政政策鏈就是為發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)而選擇(或制定)的各種財(cái)政政策按照彼此之間的政策關(guān)聯(lián)性而構(gòu)成的相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的鏈狀系統(tǒng)。
低碳財(cái)政政策鏈包括縱向財(cái)政政策鏈和橫向財(cái)政政策鏈。縱向政策鏈包括支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的`財(cái)政總體規(guī)劃、基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策三個(gè)層次;橫向政策鏈包括由各項(xiàng)基本政策構(gòu)成的第一條橫向政策鏈和各項(xiàng)具體政策構(gòu)成的第二條橫向政策鏈，構(gòu)成鏈狀結(jié)構(gòu)的若干政策環(huán)環(huán)相扣。
三、低碳財(cái)政政策鏈的重要作用
實(shí)現(xiàn)政策的完整性和統(tǒng)一性。與傳統(tǒng)政策制定不同，政策鏈?zhǔn)且哉叩恼w性為政策制定的出發(fā)點(diǎn)。低碳財(cái)政政策鏈包括發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃、基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策，既有中長(zhǎng)期戰(zhàn)略又有具體執(zhí)行政策，涵蓋了各個(gè)層面，形成完整的政策體系。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政總體規(guī)劃作為支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策綱領(lǐng)，把握著低碳財(cái)政政策的基本方向，從整體上對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策進(jìn)行設(shè)計(jì)，使基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策都圍繞總體規(guī)劃來(lái)選擇或制定，保證了政策的統(tǒng)一性。低碳財(cái)政政策由傳統(tǒng)形式向政策鏈轉(zhuǎn)變可以實(shí)現(xiàn)政策的完整性和統(tǒng)一性。
增強(qiáng)政策的整體效能，提高財(cái)政資金效率。政策鏈的關(guān)鍵作用是最大化相關(guān)政策的協(xié)同、最小化相關(guān)政策的制約，在制定政策時(shí)綜合權(quán)衡各項(xiàng)政策的關(guān)系。使各政策相互銜接、相互協(xié)調(diào)，有效克服單個(gè)政策的孤立性與局限性。低碳財(cái)政政策鏈能發(fā)揮發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)財(cái)政政策之間的協(xié)同作用，增強(qiáng)政策的整體效能。通過(guò)低碳財(cái)政政策鏈整合各項(xiàng)基本財(cái)政政策和具體財(cái)政政策，可以形成政策合力，實(shí)現(xiàn)“1+12”的政策效果。低碳財(cái)政政策鏈將使相同的財(cái)政資金投入獲得更多的減碳效果，提高財(cái)政資金效率。
保證前后政策的連貫性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，不可能一蹴而就。不同時(shí)期的低碳經(jīng)濟(jì)政策雖然側(cè)重點(diǎn)有所不同，但政策必須保持連貫性。低碳財(cái)政政策鏈中的財(cái)政總體規(guī)劃是中長(zhǎng)期支持低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政總體戰(zhàn)略，不同時(shí)期的基本政策和具體政策是在總體戰(zhàn)略的指導(dǎo)下根據(jù)各時(shí)期低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而制定的，既保證不同時(shí)期的基本政策和具體政策有所側(cè)重，又保持政策前后連貫、互相銜接。
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