農村土地制度改革的必要性與推進建議論文
摘要：土地制度本身的系統關聯性決定了農村土地管理制度改革必須系統推進，現階段農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度三項改革，同樣是相互滲透，互為條件，只有將三項改革協同推進，才能取得成功的制度創新績效。為此，應強化頂層設計，厘清相關土地制度改革之間的系統關聯性；注重統籌試驗，開展土地制度綜合改革試點；開展核心問題的理論研究，為改革的協同推進提供指導。
關鍵詞：農村土地管理制度；改革試驗；系統思維；政策建議
現階段，我國的農村土地管理制度改革已到了重要的攻關期，特別是農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革“三塊地”改革試點的開展，標志著我國幾項關鍵的農村土地管理制度改革正式拉開了序幕。近年來，我們對江西、貴州等省的農村土地管理制度創新情況進行了長期的跟蹤調研。調研發現，農村土地管理制度改革是一項系統工程，涉及到土地管理制度的方方面面，以及財稅、金融等相關領域，只有對各項改革系統設計、統籌試驗、協同推進，才能取得較好的制度創新績效。本文暫且不論財稅、金融等相關領域，僅就各項土地制度改革的系統性作如下分析。
1 土地制度本身的系統關聯性決定了農村土地管理制度改革必須系統推進
作為規范經濟社會行為的一項基礎性制度，圍繞宏觀經濟發展目標、滿足實際管理需求，土地制度本身也在發展演化，逐步分解出各種各樣的具體制度，這些制度構成了一個系統的有機整體，共同為社會經濟建設提供有效的土地要素保障。各項具體制度之間存在著相互依賴、相互制約的關系，如果機械地截斷制度之間的關聯性，孤立地試驗某一項制度改革既不科學也不現實。
以集體經營性建設用地入市改革為例，據貴州湄潭和銅仁的改革實踐，兩地都是通過集體建設用地流轉來撬動農村土地管理制度的系統改革。一方面在符合規劃和用途管制的前提下，允許工商業主直接使用集體建設用地從事經營活動，改變了原有的征地格局，縮小了征地范圍；另一方面，大量的閑置宅基地在轉變為經營性建設用地的過程中實現了價值顯化和高效利用，打通了宅基地分配、使用、退出等各個環節的死結。因此，集體建設用地入市改革必然涉及到征地制度和宅基地管理制度改革，三項制度相互滲透，互為條件，只有將三項改革協同推進，才能取得較好的制度創新績效。
1.1 沒有土地征收制度改革與農村集體經營性建設用地入市的`同步推進，難以實現城鄉統一的建設用地市場目標
一方面，如果不改革現行的土地征收制度，不把經營性用地排斥在土地征收的適用范圍外，在與國有土地同等入市、同權同價的情況下，不論是地方政府，還是用地企業，都會選擇走土地征收之路，從而導致農村集體經營性建設用地流轉缺乏生存空間。這是因為，在“土地財政”現狀尚未得到徹底改變的情況下，地方政府不得不擔憂“在農村集體經營性建設用地流轉中能獲取多少經濟收益”的問題，而土地征收則能獲取穩定的收益，可繼續擴充土地財政；對于用地企業而言，土地征收能確保抵押、租賃、入股等各項權利的實現，不必擔心農村集體經營性建設用地是否擁有長期穩定的收益和處分權利。另一方面，單純地試驗征地制度改革，嚴格界定“公共利益”的征收范圍，如果不放開農村集體經營性建設用地的入市，則缺乏非“公共利益”建設用地的供地途徑。
土地征收改革與農村集體經營性建設用地流轉是一個因果互動的關系，必須同步推進，才能朝著城鄉統一的建設用地市場目標前進。
1.2 沒有農村宅基地流轉與農村集體經營性建設用地入市的同步推進，難以構建有效的農村就地城鎮化土地資源配置機制
人口聚集是形成農村集體經營性建設用地流轉市場需求的基本前提，然而目前缺乏流轉的農村宅基地管理制度已成為了制約人口聚集的最主要因素。一方面，位于小城鎮和新型農村社區建設規劃區的閑置、低效利用農村宅基地難以盤活，不僅影響著農村集體經營性建設用地流轉規模的形成，而且影響著新型城鎮化的基礎設施建設，制約著對農村轉移人口的吸納能力，甚至還可能產生新的“城中村”,給社會管理帶來不便。另一方面，小城鎮和新型農村社區建設規劃區之外零星分散的農村宅基地，由于子女上學和外出務工，一些農戶紛紛搬往小城鎮居住，導致這些村莊的空置率很高。由于不能有償流轉或村集體有償回收，這些宅基地難以為農戶向小城鎮聚集提供任何資金幫助，無償放棄又心不甘，最終成為了農戶的“雞肋骨”.因此，在推進集體經營性建設用地入市改革的同時，創新宅基地管理制度，打通低效、閑置宅基地與集體經營性建設用地轉化通道，實現農村宅基地有償流轉或村集體的有償回收，一方面為小城鎮和新型農村社區建設規劃區的農村集體經營性建設用地入市形成規模創造條件，激活了市場需求；另一方面也盤活了閑置、低效利用的農村宅基地資產，提升了農戶向小城鎮聚集的財力支撐，有利于促進農村地區的就地城鎮化。
農村宅基地流轉和農村集體經營性建設用地流轉是一對互為促進的關系，必須同步推進，才能構建有效的農村就地城鎮化土地資源配置機制，推進人口城鎮化與土地城鎮化的同步協調，實現以人為本的新型城鎮化戰略。
1.3 沒有土地利用總體規劃調整完善的同步開展，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地三項制度改革將缺乏科學的試驗基礎
土地利用總體規劃是土地利用與管理的龍頭，是土地制度實施的基礎，現行的土地利用總體規劃難以滿足農村土地征收制度、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度三項改革的需求。
一是“公共利益”的征收范圍和農村集體經營性建設用地入市的對象難以明晰。現行的土地利用總體規劃與區域城鄉建設發展規劃并不銜接，且土地利用總體規劃中的用途管制中也沒有區分是集體經營性還是宅基地用地或公益性建設用地，既無法在空間上界定“公共利益”的征收范圍，也難以評判“符合規劃和用途管制”這個農村集體經營性建設用地入市前提條件。二是如果以現狀用途確定農村集體經營性建設用地入市范圍，由于潛力較小將使改革缺乏現實意義。從工礦倉儲、商服等經營性用途的集體土地現狀存量看，潛力很小，特別是沒有經歷鄉鎮企業蓬勃發展時期的內陸經濟欠發達省份，又在上世紀90年代中期的產權調整政策中，對位于城鎮規劃范圍內的供銷社、食品廠、糧站等集體商業性建設用地都轉為了國有土地，剩下保留集體性質的建設用地，基本上都是規劃建設用地之外的土地。以江西省贛縣為例，據全面的摸底調查，目前全縣共有農村集體經營性建設用地116宗1057.42畝，用途雜亂，涉及磚廠、采石（沙）廠、養豬場、建材加工廠、攪拌站、瀝青庫、榨油廠、機米廠、碾米廠等40多種。其中規模小于1畝的宗地為50宗，占總宗數43.1%,宗地規模小限制了規模化流轉。另外，80%存量經營性集體土地分布在城鄉建設規劃范圍之外，入市缺乏規劃依據。三是宅基地流轉缺乏規劃依據。目前廣大農村的居民點體系規劃普遍缺失，更沒有在土地利用總體規劃得到體現，哪些宅基地屬于建設規劃范圍允許進一步流轉，而哪些宅基地不在建設規劃范圍之內，必須進行復墾而不允許流轉，沒有判斷的依據。
要以“多規合一”的土地利用總體規劃調整完善為契機，把社會經濟發展規劃、城鄉建設總體規劃、城鄉體系建設規劃、生態保護規劃、產業發展規劃等相關規劃，與土地利用總體規劃結合在一起，特別是突出農村居民點體系布局規劃和新型農村社區建設規劃，明確區分經營性建設用地和公益性建設用地，并體現在土地利用總體規劃的用途管制之中，從而為農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地流轉三項改革提供規劃依據。
2 推進農村土地管理制度改革系統試驗的建議
2.1 強化頂層設計，厘清相關土地制度改革之間的系統關聯性
充分尊重土地制度系統關聯性的客觀規律，對當前迫切需要推進改革的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善等多項土地使用制度，從理論上闡述清楚相互之間的依存關系，繪制出清晰的制度系統關聯性脈絡圖。在頂層設計階段，就要加強制度之間的協調，在分別制定農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善的改革試點實施細則時，除了突出不同制度改革的自身需求外，還必須對不同實施細則之間的協同性和耦合性進行科學論證。
2.2 注重統籌試驗，開展土地制度綜合改革試點
綜合改革試點是驗證土地制度系統關聯性的最好實踐，也是探索形成可復制、可推廣改革成果的最好途徑。建議國家在選擇農村土地管理制度改革試點時，要注重統籌試驗，確立農村土地征收、集體經營性建設用地入市、農村宅基地使用、土地利用總體規劃調整完善等四項土地管理制度綜合改革試點。只有通過綜合改革試點，才能提高改革的系統性和完整性，形成改革合力。
2.3 開展核心問題的理論研究，為改革的協同推進提供指導
農村土地管理制度改革的系統思維，不僅體現在不同土地制度之間的協同，也體現在土地制度與外部環境的系統關聯中，特別是對現階段農村土地管理制度改革涉及的核心問題，應加強理論研究。一是村集體經濟組織的建設。為了避免以往農村集體建設用地流轉試點鄉鎮基層政府的越俎代庖，以及土地征收、宅基地流轉中村集體主體地位的缺失，加強村集體經濟組織建設是開展農村土地管理制度改革繞不過的核心內容。二是利益分配機制的構建。利益分配是農村土地管理制度改革中核心而敏感的問題。兼顧國家、集體、個人利益是土地制度改革的基本目標之一，“農民利益不受損”,也是開展試點的三大底線之一。但農民到底有多大利益？包括哪些具體表現？在農村土地管理制度改革試點中，如何避免土地使用者的“漫天要價”?村集體經濟組織及其它村集體經濟組織成員的利益如何體現？這些都迫切需要在理論上加強研究，為實踐操作提供指導。
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